疏解城市人口，古已有之。為調(diào)控北京的城市人口規(guī)模，明清時期就曾采取過多項措施疏解人口，取得了一定成效，其疏解之策對于今天仍具有一定的借鑒意義。

　　據(jù)《北京志·人口志》記載：明初北京城市人口經(jīng)過自發(fā)離散和明太祖強制遷徙，原元大都地區(qū)居民大量流失，只有9.6萬。此后人口恢復(fù)和增長主要得益于軍衛(wèi)人口和塞外軍民等新移民的大量遷入。到洪武八年（1375年）為14.3萬。永樂十九年（1421年），朱棣自南京遷都北京后，依南京之例，將北京城按方位劃分為東、西、南、北、中五城。隨著移民政策的不斷推進，北京城市人口不斷增加，到嘉靖后期至萬歷初期，北京城市居民計約13.4萬戶，以每戶5口人計，則明代中后期北京城總?cè)丝诩s68萬人。如果加上駐京的軍人及家眷以及居于皇城內(nèi)外直接服務(wù)于宮廷的人員，萬歷六年（1578年）京城人口已達17.9萬戶、85萬人。按照內(nèi)外城62平方千米面積計算，城市人口密度大大增加，達13710人/平方千米。

　　清代建都北京，基本上沿襲了明代的城市管理制度，包括內(nèi)城、外城和城屬（京營四郊）三個地域單元，但順治初定都北京即于內(nèi)城“分八列旗，拱衛(wèi)皇居”，并遷移內(nèi)城漢人之官民商賈于外城，推行兵民分城居住。由于大量旗人內(nèi)遷和北京內(nèi)城被圈占，以及北京城市的發(fā)展，主要是內(nèi)城八旗戶口的迅速增殖，清初北京內(nèi)外城人口約11.7萬戶，55.6萬人，其中內(nèi)城八旗人口計約8萬戶，40萬人。隨著政權(quán)的穩(wěn)定，北京人口不斷增加。據(jù)《北京志·人口志》記載：乾隆末年（1795年），北京內(nèi)外城人口約15.74萬戶，74萬人。至光緒八年（1882年）北京城市人口21.8萬戶，108萬人，人口密度達17419人/平方千米，形成了“戶口日繁，待食者眾，無余財給之，京師亦無余地處之”的局面。

　　為緩解京城人口增長壓力，明朝廷從弘治年間開始逐步疏解京城人口，隆慶、萬歷年間仍繼續(xù)堅持實行調(diào)控北京人口的各項措施。清朝從雍正年間至乾隆年間先后采取多項措施疏解人口。

　　明弘治年間開始外遷駐軍兵力，減輕京城人口供養(yǎng)壓力

　　明代永樂至宣德年間，大量衛(wèi)所軍士遷居京師，導(dǎo)致北京城市人口劇增。為疏解城市軍事人口，加強外圍防御，弘治年間開始外遷京城及京畿衛(wèi)所軍士，實行邊戍屯居。在長城沿線設(shè)置九個軍事重鎮(zhèn)（亦稱“九邊”），后又在北京西北增設(shè)了昌平鎮(zhèn)和真保鎮(zhèn)，統(tǒng)領(lǐng)大批衛(wèi)、所的官兵保衛(wèi)邊防。他們大多亦兵亦農(nóng)，戰(zhàn)時打仗，平時從事種植和畜牧業(yè)生產(chǎn)。京郊及周邊地區(qū)以“營”“堡”“衛(wèi)”等而稱的地名，相當一部分與當年的衛(wèi)所軍士遷離京師、戍邊屯居有關(guān)。

　　清代雍正二年（1724年）開始外遷八旗兵丁及家眷。一是逐步放松對京師旗下官兵嚴格集中聚居的管理，按鑲黃、正黃、正白、正紅、鑲白、鑲紅、正藍和鑲藍等旗分別建房于城郊，遷移部分內(nèi)城兵丁攜眷分駐。至乾隆中期，清政府于四郊建造營房累計達4.8萬多間，派駐京師八旗子弟人口總計約8萬余，連同家眷共約9萬余人。如，乾隆十四年（1749年），于香山設(shè)立健銳營，常規(guī)編制2000多人，另有家眷等。乾隆三十五年（1770年），設(shè)藍靛廠火器營，有各種營房、官房1700多間。

　　二是外遷閑散旗人移駐京畿或東北屯種。雍正二年（1724年），以京畿新城、固安官地341頃制為井田，令無業(yè)旗人屯種。乾隆二十一年（1756年），再次疏解閑散旗人，原定計劃三千戶，分為六旗，每年派遣一旗，每旗500戶，仍是按旗攤派，而且規(guī)定要“擇其族眾，有眷屬者揀派”，眷屬一律不準留京。從《清實錄》記載看，從北京遷往拉林（今黑龍江省五常市）、阿勒楚喀（今哈爾濱市阿城區(qū)）的京旗閑散人共有3000多戶，以每戶5口計，共1.5萬人。

　　三是將部分漢軍旗人“出旗為民”，占籍州縣?？滴鹾笃?，即已準許部分漢軍旗下壯丁“出旗為民”，但數(shù)量較少。至乾隆初期，不僅漢軍旗下壯丁，而且連同漢軍八旗兵丁自身在內(nèi)，均成為出旗為民、占籍州縣的對象。清末，京師八旗人口的貧困化，迫使清政府進一步放松對京師旗人的禁錮，規(guī)定“八旗準出外貿(mào)易及在外寄籍”，且“準與該地方民人互相嫁娶”。對京師旗人“弛寬其禁，俾得各習(xí)四民之業(yè)，以資其生”的政策，不僅改變了京師旗人“不士、不農(nóng)、不工、不商”，依賴國家糧餉生計的狀況，而且也達到了疏散內(nèi)城旗人，減輕清政府財政與經(jīng)濟壓力的目的。

　　總體上看，這項措施為緩解明清時期京師人口壓力，發(fā)揮了積極作用，產(chǎn)生了良好效果。在當時的歷史條件下，這些措施的制定和實施，應(yīng)是北京古代城市發(fā)展史上的創(chuàng)舉。

　　明朝開始勸返外籍流民，整治關(guān)廂，嚴控占籍京城

　　明代朱棣稱帝初期，為鞏固自己的政權(quán)，曾實行移民政策，大量屯兵、屯民、屯商于北京，充實京城及京畿人口。但隨著人口膨脹，那些外來移民又成了疏解對象。一是實行較為優(yōu)惠的政策，鼓勵移民返鄉(xiāng)。如根據(jù)每戶的人口數(shù)量及路程的遠近，給予一定的盤纏（路費）和安置費等，所以不少人愿意返鄉(xiāng)。短短幾年就有不少人返回故鄉(xiāng)，其中以來自山西的移民居多。二是整治關(guān)廂，遣散游民。《明史·食貨志》載：“在地曰坊，近城曰廂?！奔闯情T外大街及其附近地區(qū)為“關(guān)廂”，也就是泛指城門外兩三里之內(nèi)的居民聚集地。這些地區(qū)也是大量商販和無業(yè)游民聚集地。從隆慶年間開始，朝廷令順天府會同五城兵馬指揮司整治關(guān)廂內(nèi)外，并令所轄大興、宛平二縣配合，將整治重點鎖定于永定門、德勝門、西直門、朝陽門關(guān)廂，因這四個城門處于京城的東南西北方向，城門內(nèi)外聚集的人員最多。特別是德外關(guān)廂，區(qū)域最大，居住人口最多。順天府制定了相應(yīng)整治政策：沒有“京籍”者，須搬至離京百里之地；房子可以拆走，如愿意空手出門，可以領(lǐng)到一些補償款；有“納戶執(zhí)照”者（即工商執(zhí)照），“營業(yè)者不得超過五人，超者裁之”。經(jīng)過幾年的整治，到萬歷初期，各關(guān)廂內(nèi)外居民大為減少。

　　清代前期，由于民族壓迫，京畿圈地，土地兼并及自然災(zāi)害等，有大量破產(chǎn)農(nóng)民等不斷涌入北京謀取生計，致使京城人口迅速增加。清代首先對長期居住在北京的外來人口實行嚴格控制，按流寓人口編定保甲。租住民房的客民，必須有切實可靠的保人，也就是今天所謂的以房管人。“官府按月點卯，酌量分定日期，俾得逐一查照循環(huán)號簿，詳細詰問，毋許容留來歷不明之人。”其次就是遣散流民回原籍。雍正初年提出“就食京師流民，清查口數(shù)，資送回籍”，此后又規(guī)定：“閑散游蕩，立宜擯逐。惟候補、候造之人，讀書之人，貿(mào)易生理之人，方可聽其在北京居住?！敝笔∪嗣癫坏萌刖泳?，便滯留、占籍于宛、大二縣，造成“順天大、宛兩縣，土著甚少，各省人民來京，居住稍久，遂爾占籍”的現(xiàn)象。這一方面限制了外城城市人口的機械增長，另一方面卻加速了大、宛二縣人口的機械增長。

　　不過，乾隆中期之后，清政府限制直省人口占籍京師的政策明顯改變。乾隆初年，乾隆帝即認識到，“流民資送勢亦有所難行，不如聽其自為覓食謀生”。這是清政府對資送流民問題認識上的重要變化。至咸豐年間，據(jù)《清文宗圣訓(xùn)》載：“流民中謀生者，多系故土并無田廬依倚之人，而必抑令復(fù)還，即還其故鄉(xiāng)，仍一無業(yè)之人耳?！睋?jù)此推斷，自乾隆中期開始，即逐步放松了對流民的驅(qū)逐，也就造成了流民在京謀取職業(yè)、占籍北京外城的機會。當時，除京畿移民之外，來自山東、山西以至南京等地的謀生者頗多。

　　清代限制致仕官員胥吏寄籍京城，鼓勵返鄉(xiāng)養(yǎng)老

　　清代還有一項針對特定官員胥吏群體的疏解措施。康熙中期規(guī)定，凡京官革職、休致、解任，嚴催起程。后來雖對解任、休致、丁憂官有所其自便的寬容政策，但事實上囿于成例，即使留居京師，亦多占籍大、宛二縣。故至乾隆中，“大、宛等縣，多士云集，土著寄居，不免攙雜”。至于各部院衙門書吏，五年役滿考職后，即嚴催回籍；若潛匿京城或私自來京均要問罪，遂成為一項制度。

　　清朝退休制度規(guī)定，年滿60歲的官員即可退休。退休官員一般均回原籍養(yǎng)老，僅有少數(shù)高級官員可留住京城，但不少人不愿離京返鄉(xiāng)。如，廣西臨桂（今桂林）人陳宏謀奉調(diào)進京歷任吏部尚書、工部尚書、協(xié)辦大學(xué)士，最后官至東閣大學(xué)士，于乾隆三十六年（1771年）因病且年事已高辭官，但想留在京城久居。乾隆皇帝親自勸其返鄉(xiāng)，并設(shè)酒席為其餞行，同時令其回鄉(xiāng)所經(jīng)過之處地方官員要在20里內(nèi)料理護行。陳宏謀深感皇恩浩蕩，10日后帶著家眷及傭人30余口返鄉(xiāng)。乾隆帝此舉使不少退職、辭職官員打消了留京久居的念頭，紛紛離京返鄉(xiāng)。這些出自政治原因的政策，同樣減緩了京師城市人口的機械增長。

　　明清時期北京城市人口的疏解之策，有效緩解了城市承載壓力，發(fā)揮了積極作用，對于今天我們疏解北京人口，尤其是城區(qū)人口具有重要的借鑒意義。一是要明確人口疏解的重點群體。在中國古代傳統(tǒng)社會，尊崇“士農(nóng)工商”的社會等級觀念，商業(yè)人口相對較少。作為皇城帝都，明清時期拱衛(wèi)京城的駐軍兵力占京城人口的比例逐漸加重，這成為供養(yǎng)壓力的重要因素。如今的北京，與首都定位不相匹配的功能繁多，相應(yīng)的人口承載壓力過大、過重，因此要突出去除非首都功能，以產(chǎn)業(yè)疏解帶動重點人群疏解。二是要堅持人口疏解的有效路徑。對于人口疏解中行之有效的路徑方法要敢于堅持，不能朝令夕改，不能畏于權(quán)貴、因人而異。如對于大批京官革職、退休、卸任，應(yīng)形成鼓勵返鄉(xiāng)養(yǎng)老、減少久居或寄籍北京的機制，還應(yīng)當上行下效，形成自覺的習(xí)慣和風(fēng)氣。三是統(tǒng)籌人口疏解的區(qū)域協(xié)同。古有京城（順天府）與京畿等地區(qū)的協(xié)同配合，今有建立行政副中心和京津冀協(xié)同發(fā)展，要搞好區(qū)域聯(lián)動，方能真正有效疏解非首都功能，實現(xiàn)北京人口適度承載，建成國際一流的和諧宜居之都。

　?。ㄗ髡邽橹袊鐣茖W(xué)院近代史研究所研究員；中國社會科學(xué)院博士周進對本文亦有貢獻）

　　【參考文獻】

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　　責(zé)編/潘麗莉 美編/宋揚 于珊